【1991-1999】财税发展（2）分税改革—影响财政分配的关键一招

本篇为前期财税发展的补充内容。接中国经济第9次波动，财税发展（1）—穷“”倒逼改革，介绍财税发展第2篇，分税改革（共4530字，阅读需15分钟）。

01

“分税制”改革

1993年政府工作报告强调：“要进一步改革财政税收体制，完善复式预算制度，强化财政预算约束。理顺与地方、国家与企业分配关系，改革方向是实行与地方的分税制和国有企业的利税分流。”

由于税制改革涉及面广，影响大，既要积极，又要稳妥；要同投资体制、企业体制、财政体制等方面的改革协调配套进行。

9月开始，朱镕基率领由体改委、财政部、税务总局组成60余人队伍，“周游”各省市，向地方“解释”税制改革工作。名为“解释”，实为谈判，通过算细账求得地方对改革方案的支持。

此行第一站是海南。因为改革方案对海南的特殊政策没有影响，海南省利益也基本上没有受到影响，进展顺利。

接下来是经济大省广东。广东两位主要领导立马来见朱镕基，心情沉重地说，如果按方案中规定取消税收包干制，与地方实行新比例分成，广东就什么大事也干不成了。

他们问：给广东的特殊政策还要不要实行？广东还要不要在20年内赶上亚洲“四小龙”？

省里很快送来了一份“算账”材料，算的结果，如果实行分税制，十年内，将从广东多拿走1000多亿元。

看了这个结果，朱镕基心情沉重：拿地方这么多增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。

后来发现账目口径不对。分税制方案确定增值税与地方实行75∶25分成，并会给地方一个增长率，虽然会从地方多拿走一些，但同时规定将营业税留给地方。

朱镕基要求重新测算。财政部的同志忙了个通宵，第二天终于有了结果，实行新税制后从广东拿到的财力，比广东方面测算的少300多亿，但是有的税种收入全归地方，有利于地方把“蛋糕”做大，地方财力会有更大增长。

广东又提出四条新的意见：一是分税制方案提出以1992年的税收为基数计算，而邓小平视察南方后广东又有了很大的发展，而这种发展反映到财政收入上则是1993年的事了，因此应该以1993年为基期年；二是要求对广东的增值税分成比例实行特殊政策；三是提出要用广东上交的收入增长率来确定返还数增长率；四是要求对重点建设一视同仁。

朱镕基认为广东的意见可以同意两条否定两条。他在14日下午的内部会议上说：广东要求按1993年做基数，我赞成。道理上说得过去，全国各省也会欢迎的；第四条要求对重点建设一视同仁，我说了，不仅可以一视同仁，而且可以照顾。第二、第三两条不能同意。

“以1993年为基数”，广东对此本没有抱大的希望，没想到能通过，广东终于同意分税制了。朱镕基后来说，广东最后顾全大局，牺牲自己部分利益，也是为了发展中国经济。

朱镕基一行“周游”了17个省、市、自治区，历时70多天，一个地方一个地方地做工作，算细账，在坚持全国统一分税制大原则下，又根据各地要求，对改革方案提出了一系列调整意见。

为了说服各省，朱镕基最后勉强同意都以1994年之后的财政返还，以1993年地方财政收入为基数。而此时，1993年后4个月的财政数据尚未统计出，各地方政府有意识增加后4个月财政收入，最终地方政府上报的财政收入比1992年猛增将近50%。

为了抬高基数，地方有许多高招。

比如，一个企业原来承包了，税补交已经减免，现在叫他交税，把基数抬高，交了以后再私下返还。再比如，哪个企业已经倒闭，从来没有交过税，现在通过转账或者从银行借款缴税，这样把基数抬高。还有就是收过头税，把明年的税在今年收了，把基数抬得很高。

02

尘埃落定

12月25日，国务院做出《关于实行分税制财政管理体制决定》，决定从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

1．与地方事权和支出划分。

财政主要承担国家安全、外交、国家机关运转的必需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由直接管理的事业发展支出。

地方财政主要承担本地区政府机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。

2．与地方的收入划分。

分税根据事权、财权相结合的原则划分的，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入；把同经济发展直接相关的税种划分为与地方共享税。

税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，企业所得税，地方、外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入，企业上交利润，外贸企业出口退税。

地方财政固定税收及收入有：营业税、地方企业所得税、地方企业上交利润，个人所得税、城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税、房产税、城市维护建设税，车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税，扶地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

与地方共享税收有：增值税（分享75%，地方分享25%），资源税（海洋石油资源归，其他资源税归地方），证券交易税（和地方各分享50%）

3．对地方税收返还确定。

确定税收返还基数，均以1993年实际数字为计算依据。涉及税制变化的流转税，按照1992年企业税收普查比例调整确定。税制改革前产品税、增值税、批发和零售营业税、工曲统一税，以及原本级的流转税等，按普查资料进行转换，以转换后净上划的消费税和增值税75%的部分作为1993年对地方的税收返还基数。

1993年按核定基数，全额返还地方。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年按一定比率递增。并核定各省增长指标，确保蛋糕做大，、地方共享发展成果，但拿大头。

如果1994年以后上划收入达不到1993年基数的，则相应扣减税收返还数额。

同时，在预算执行中，为了避免大资金上划、下拨，保证和地方财政及时用款，采取核定各地资金调度比例的方法。

4．原体制对地方的补助继续按规定补助。

1994年实行分税制以后，为了维护地方既得利益，对原包干体制的分配格局暂时不做变动，过渡一段时间再逐步规范化。实行“双轨”运行体制。

一方面实行和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂不作变动，原体制下对地方的补助继续按规定补助。下地方上交收入实行总额分成、分税制试点的地区，统一按递增上缴办法，即按1993年实际上缴数和核定递增率，每年递增上缴，过渡一段时间再逐步规范化。

5．实行分税制的配套改革措施。

财政是调节各层级、各行业、各部门分配关系的枢纽，财政体制的改革必然涉及国家预算制度、税收制度、企业初次分配和社会经济的各方面。为此进行了一系列配套改革措施。

改革国有企业利润分配度。国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税，取消各种包税做法。企业固定资产贷款利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交分配制度。

改进预算编制办法。财政对地方税收返还列预算支出，地方相应列收入；地方财政对的上缴列地方预算支出，相应列收入。与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变代编地方预算的做法，每年地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。

建立税制财政体制机构、体系。分设税务机构和地方税务机构。国家税务局负责征收固定收入和与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。同时，要求一级政府一级财政，相应要有一级金库。并不断建立完善财政对地方税收返还和转移支付制度。

分税制改革，一方面把财权高度集中，在税收上削弱地方政府比重，留给地方的都是来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。另一方面，又把更多的事权下放给地方政府，甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成的某些政策。

以经济发达、税源最为充沛的浙江省为例，在1993年，浙江的财政自给率是133.27%，1994年以后这一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地区的财政状况更可想而知。

在1994年以前的几年，中国财政收入每年的增加额大致在200〜300亿元之间。1994年以后，财政增长速度越来越快，年均增长1000〜2000亿元左右。2003年财政收入增长约3000亿元，财政收入占GDP的比重逐年提高，2005年已达到20%左右。

03

改进财政转移支付

分税制改革在重新划分、地方财政收入的基础上，相应调整了政府间财政转移支付的数量和形式。

考虑全面实行规范化转移支付制度条件不成熟，从1995年起，实行过渡期转移支付。基本思路是，参考国际通行做法，确定各地区标准财政收入、支出，以收支差额，转移支付依据。

过渡期转移支付数额逐年增加，1995年21亿元、1996年35亿元、1997年50亿元、1998年60亿元。不仅调节了省与省之间的财力分配差距，也促进了地方转移支付制度建设。

考虑到地区之间财政状况相差较大，1999年出台了提高低收入水平一系列政策。实施政策所增加的支出，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东等7个较发达地方由当地政府解决，财政困难的老工业基地、中西部地区由财政给予适当补助。为此，1999年增加工资转移支付108亿元，占这些地区新增支出的84%。2000年以后每年转移支付216亿元。

为配合西部大开发战略，从2000年起加大对民族地区转移支付力度，并对保护和改善西部生态环境，以及由于天然林保护、退耕还林还草造成的财政减收等进行转移支付。

2001年又出台两次调整工资政策，并对财政困难老工业基地和中西部地区的增资支出给予适当补助。其中，1月调资补助260亿元（包括艰苦边远地区津贴56亿元）；10月调资补助59亿元；年终奖金补助84亿元。2002年上述各次调整工资转移支付共计806亿元。

在进行地区转移支付制度完善后，各地方也初步建立了相对规范的省以下转移支付制度。

从全国各级地方政府的财力分布情况看，省、地（市）两级的财力约占地方全部财力的60%，供养30%的行政人员；县乡两级财力只约占40%，却供养70%的行政人员。加上省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，省级以下纵向财力差距过大。

为了解决这个矛盾，一些地区尝试“省管县”财政体制，以减少财政管理层次，扩大县级行政审批权限，提高行政效率和资金使用效益。同时，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，推行“乡财县管”方式。

从2005年起，财政另外拿出150亿元对地方实施“三奖一补”政策：

对财政困难县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力件转移支付给予奖励；

对县乡政府精简机构和人员给予奖励；

对产粮大县给予奖励；

对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助。

政策实施的目标是：通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对县、县对乡财政管理模式，力争在3年时间内，使县乡财政困难状况有明显缓解。

1994年分税制财政体制的改革，调动了各级地方政府的理财积极性并促进了企业的公平竞争，有力地促进了地方经济的发展。

规范了政府间财政关系，配套建立的转移支付制度有助于均衡地区间差异。2002年，除税收返还和体制性补助外，向地方转移支付高达4019亿元，是1995年的8.6倍，年均增长36％。

预告：下一篇，1991-1999第九次波动，财税发展（3）—配套一篮子改革。