靠制度约束、加强考核，能解决农民工欠薪问题吗？

【文/观察者网专栏作者 任亮亮】

2023年9月21日，国务院印发修订后的《保障农民工工资支付工作考核办法》，旨在以省级自查、实地核查、第三方评估、暗访抽查、综合评议等方式加强考核，推动欠薪和由此引发的群体事件、极端事件的减少发生。根据笔者在工地的长期调研和观察来看，问题的发生是难以靠考核制度和加强制度建设解决的。很多问题本身是不规则的，是无法被纳入政府监管部门的。

一是报案难、结案难、执行更难。不得不说，过去几年，整治欠薪问题取得了很大进步。为了规避建筑工地承包主体的层层转包，承建方一般都会选择包给有资质的劳务公司。问题是很多劳务公司都是空壳公司，老板本身就是包工头。所以，工地组织管理的方式没有变化，工人招募进场依然是通过“老乡带老乡，工友带工友”的方式实现。

工地上做事的班组无论是长期一起干还是临时组织起来的，都或多或少有合作的经历。工头不愿意，工人出于共事的面子也不懂得或者不注重要签订劳务合同。值得一提的是，相比于过于工人的底气是来自对工头人品的信任，当前工人的底气是国家一定会管，高压治理欠薪下工人有安全感。

问题是一旦发生欠薪，农民工会发现，很多时候国家管不了，管不好。

调研发现，一部分农民工按照规定到劳动监察大队“报案”环节就被卡住。原因是很多工人不知道所属的劳务公司是谁，只能提供工头的姓名和电话。如果报案发生在工程正在进行时，一般提供工程所在地址，案子也可以被接下，进入处理流程。问题是工地一般都是工程结束清账或者年底工头结账，经过几轮要账的拉扯之后，工地早已人去楼空，工头更是百般推辞。

那么，劳动监察大队一般不会接案子。访谈工作人员时，他说接案子的是一批人，处理案子的是一批人，还存在恶意讨薪的问题，报案环节无法提供劳动或者劳务关系的都不会接下案子。没有证明的案子接下来，可能会损害包工头或者项目部的合法权益。所以，出于规范办理和合法行使职权的考虑，一部分欠薪的案子就难以进入办理的流程。

这部人往往会选择在工地门口堵门、到政府门口聚集的方式来索要工资。一般来说，政府有维稳的压力，会施压项目部的甲方或者乙方尽快处理。由此一部分明明结了账的甲方或者乙方就会感觉到比较委屈，自己要再多付一笔款，然后向承包工程的人追回。调研时遇到过项目部向空壳公司的包工头追偿六年而不得的情况。

一部分进入监察大队被处理的欠薪案件，经过报案－办案－结案，一般都需要一个半月到三个月。在这个过程中，相关部门时不时还需要农民工配合签字或者到场沟通。对于工地打零工的农民工来说，不是每天有活干，可能会面临歇了几天刚好有活了，政府部门通知配合签字等，当天就难以挣钱，甚至可能错过当天，工地满员，自己就得再寻找下一个工地，找不到工地的情况下，又得歇好几天，时间和经济机会成本都比较高。有一些人甚至说，为了一两千损失上万元，划不来，干脆就不配合，办案也随之无疾而终。

还存在的一种情况是，案子办结，包工头个人没有钱，一直拖欠。这种情况下，要一直等着或者走到启动诉讼程序。诉讼也有三到六个月的办案期。即便胜诉，执行也面临困境。一个工人对笔者说，他胜诉了一个案子，申请强制执行，包工头本人跑到国外了，他名下的房产由老母亲居住。执行的工作人员到了他家后觉得把老人清出房子，很容易引发舆论关注，老人住哪里也成为一个问题。所以，强制执行并没有进行。农民工被拖欠的两万元没要到，还投入了打官司请律师和奔波的五千多元。

程序的繁琐和成本的高昂下，农民工一般都不愿意走监察程序或者诉讼程序。在拖欠发生后，到家里堵门或者到工地讨薪是普遍首选。堵门和讨薪过程中，出场也往往是以在场的方式示威，避免恶性事件发生为主。介入调解，对于欠薪老油条的包工头来说，起不到作用，因为这本身不在的职权范围内。

二是实名制管理的弊端和漏洞。有人说当前建筑工地实施了实名制管理，工资直发到工人卡上，不会发生欠薪问题。这里需要明晰两点。

第一，工地分为正规工地和非正规工地，正规的工地一般而言管理规范，实名制管理比较严格，发工资是能够到人到卡的。但是普遍存在的现象是为了避税和避免资金压力，每个月给工人发三四千，最多不超过5000元。建筑工人每个月正常挣钱的话在七八千甚至上万元，每个月没发的钱会以延长几期的方式发放。

问题是，延长期就意味着更多的变数，不过来，拖欠就会发生。调研中工人普遍反映越是大的地产公司的项目越容易拖欠。非正规的工地工期比较短，一般也不会进入政府部门的监管视野，也不存在实名制管理。甲方延续传统的方式承包给包工头个人，包工头叫人来干。资金结算给包工头，由包工头发放，如果发生包工头的挪转，欠薪就会发生。

第二，超龄农民工被“消失”在工地台账上。超龄农民工清退政策出台后，虽然后期政策有一定的修正，很多工地还是不愿意让超龄农民工在“台账”上出现。事实上，工地并不是不需要超龄农民工，包工头或者项目部都需要小工来打杂，工资低，比较劳累，超龄农民工也愿意干。

但是农民工花名册不能出现这些人。这一部分人就处于“打黑工”的状态。他们的工资通过别的工友的卡来发放，也就是说，每个人卡上收到的钱不是当月自己应该挣的钱，而是包工头或者项目部调平之后的钱。账面上的流水与实际上的劳务费是两套逻辑。

问题是，有一些包工头采取将所属工队农民工的卡统一收齐再发放的方式。他每月领到钱，在算账之后给每个人发，一般只发生活费，其余的被挪用到年底发放。这时候，工人也基本不会反对这些已经形成的潜规则。到年底发生拖欠时，超龄农民工讨薪会更加艰难。

所以，在上有政策，下有对策的情况下，欠薪仍然是一个问题。难以进入政府部门的规范管理中，又可能担心聚众讨薪的压力，很多人会选择上门或者当面的方式讨要。如果话语之间分歧过大，工人个人又情绪上头，话不投机半句多，直接动手的可能性加大，就很有可能发生极端事件。

一部分工人说讨薪时面对包工头，就是“你硬他就软，你软他就硬”。暴力手段也是一种必需的手段。很多人会陷入个体的思维，想想“就欠我三四千块钱，为什么不给我，是不是觉得我好欺负”。但是对于包工头来说，还真不是，欠薪不是他愿意的，一部分人投资失败，一部分人输了，确实没钱。对他来说，欠薪的对象不是一个人，一个人虽然就几千块钱，但是几十人上百人就得几十万来偿还。

所以，工人对工头的不理解和“坏的想象”程度加深，会更容易发生极端事件。还有一部分极端事件的产生不是因为欠薪，而是女性大量出现在工地上务工，建筑工地会发生婚外情事件，一旦被发现，就会引发极端事件。这些都是小概率事件，是难以提前预判介入的。

综上所述，建筑行业一线农民工与劳务公司不签劳动合同是通行规则，包工头不愿意写欠条也是常态。前者是在规避成本，后者是在规避风险。所以，难以举证是一部分群体必然面临的困境。针对欠薪问题处理，在政府部门科层化、专门化和专业化管理之后，对于不规则的欠薪问题反而难以有效管理。

欠薪问题的解决机制讲究程序和证据，这是政府部门必须做到的。但是在具体执行过程中，存在着制度滞后性的问题。对于当前包工头策略化应对的问题，应该设计灵活的机制予以监管。同时，应该从体制机制的完善来进行。因此，应当建立以研判和反馈机制，在遇到问题时，及时调整相关的机制。考核只会带来成本的提升，对于避免事件发生的意义有多大，需要实践检验。有问题解决问题，当是相对低成本的措施。