土地财政转型势在必行，但三种路径都面临执行困难

记者 樊旭

周六，在中国宏观经济论坛（CMF）举办的研讨会上，与会专家表示，在土地财政难以为继的情况下，可以通过调整央地收入分配机制、开征房地产税、盘活国有资产等方式来保障地方财力，不过，这些方法均或多或少存在执行困难。

长期以来，房地产相关税收和土地使用权出让收入占据着国家财政“第一本账”（一般公共预算收入）和“第二本账”（政府性基金收入）的半壁江山。土地出让收入通过调入一般公共预算、支持地方政府债和地方投融资平台债务等方式对经济发展和城市建设发挥着重要作用。

不过，2018年以来，随着人口结构和供求关系变化，房地产行业增速放缓，全国国有土地使用权出让收入整体亦呈现逐年放缓的趋势。尤其是2022年，受新冠疫情、政策调控、地产行业风险暴露等多重因素打击，全国土地出让收入比上年下降23.3%。随着中国城镇化进入后半程，大规模房地产开发已接近尾声，土地财政转型势在必行。

在周六的研讨会上，专家一致认为，土地财政转型首先必须从财政体制改革突破。

中国人民大学经济研究所副所长闫衍指出，当前地方政府的事权和财权明显不匹配，导致地方缺乏足够的财力发展经济，是地方政府高度依赖土地财政的根源。因此，应进一步完善分税制，在事权方面，将一部分的地方支出责任上移至，同时，在财权方面，适当调整和地方的税收分成比例，如提高地方对企业所得税、个人所得税的分成，目前在这两个税种上央地分成比例为6:4。

其他与会专家也强调了财政体制改革的重要性，但有些专家指出，这并非易事。中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋表示，和地方的事权和财权分配，仅仅依靠财政部门是很难推动的，这涉及到整个政府职能的转变。

除了财政体制改革，征收房地产税也被广泛认为是土地财政转型的方向。与会专家也认为，从长远来看，征收房地产税是大势所趋，能够有效弥补财政收入缺口。

不过，上海财经大学校长刘元春认为，征收房地产税存在一些现实困境，比如说，政府很难判断何时是适合推行房地产税的时机。

吕冰洋补充道：“很多人期待用房地产税代替土地出让收入，但我认为要慎重考虑。因为房地产税被寄托了太多希望，包括筹集财政收入、调节资产分配、抑制房价、促进地方治理。但我们说‘一鹰不搏二兔’，让一个老鹰抓四只兔子是很难的。”

此外，主流观点还认为，提高国有企业利润上缴财政的比例也是补充地方财力的一个重要方式。

根据闫衍提供的数据，2021年，国有企业（非金融）资产总额为308.3万亿元，但“第三本账”国有资本经营收入仅为5689亿元，不到国有企业（非金融）资产总额的0.2%，占全口径财政收入的比重不到1.5%。

闫衍指出，按照十八届三中全会提出的目标，2020年国有资本收益上缴公共财政的比例要提高到30%。然而，目前国有资本经营预算收入占国有企业（非金融）净利润的比重仅在20%左右，这部分收入中还有一半以上用于对国有企业的补贴支出。

根其测算，未来五年间，假设国有企业（非金融）总资产回报率每年提高0.2个百分点，上缴收益占净利润比例逐步从20%左右达到30%，国有资本财政新增规模将从2023年的3150亿元提高至2027年的4730亿元，五年累计新增1.96万亿元，或能对土地财政缺口形成有效补充。

不过，也有专家对依靠盘活国有资产补充地方财力存在疑虑。

“有时候国有企业非但不能补充财力，反而可能形成拖累，因为一些国企的运转存在问题。除了烟酒等企业（经营）比较好以外，其他企业有没有可能暴雷也是需要关注的。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华表示。