当代中国真正惊心动魄的一场盐战，发人深省

【导读】据媒体报道，日本核污水排海之际，一股食盐抢购潮蜂拥而起。对此，中国盐业集团发布声明称，国内食盐储备供应充足，请社会各界理性消费，不要盲目抢购。有评论指出：“盐恐慌”的出现，既是舆论鼓动的结果，也侧面反映国人对盐的敏感性。事实上，从古至今，盐的作用都十分关键，盐政向来是关系国家发展和社会稳定的一件大事。今天，中国已形成较为完备的食盐产销及储备体系，盐业关乎国计民生的社会属性逐渐被淡化，然而就在七十多年前，传统社会遗留已久的盐败、盐法混乱、恶税盘剥等问题，还十分突出。那么，这一转变是如何发生的？

本文聚焦1949-1954年淮南盐区盐业国有化进程，分析政府、盐商、盐民这三个与盐务关系密切的利益主体展开的博弈。作者指出，在传统社会，淮盐不仅没有成为产区经济发展的资本，相反导致产区极度贫困、民不聊生，根本上是由于旧时政策的严重偏差，使得盐商集团和权势团体有意识地维持了不公正的盐务制度，从而盐产业暴利，而盐业生产者成为受害者。经过初期的政策调整，百年盐败问题得以扭转。自1949年淮南盐务管理局成立以来，政府便在其管辖区域内施行盐务统购统销、缉私护税、废灶兴垦政策，成功扭转晚清民国百年以来盐败、私盐泛滥、社会动荡不安的流弊。

本文指出，初期的盐业政策，根本上是用国家联合盐民对抗盐商的方式，取代以往盐商利用经济资源接近权力，以获取盐业暴利、榨取生产者利益的产销模式。尽管这一时期的政策及实践尚有不成熟之处，但整体说来是一项善政，其不仅满足盐的民用，降低消费者买盐的负担，摘除盐税恶名，而且提高了盐的质量，还节省生产成本。总体而言，经过初期的调整，中国盐业重新走向秩序之路。

本文原载《江苏第二师范学院学报》2017年第5期，原题为《政府、盐商、盐民的集团重组与利益博弈 ——淮南盐区盐业国有化进程研究（1949—1954）》。仅代表作者观点，供读者参考。

政府、盐商、盐民的

集团重组与利益博弈

——淮南盐区盐业国有化进程研究（1949—1954）

晚清民国百年间两淮盐业存在着一个巨大的悖论，即作为“最得利多而济国有者”的淮盐，却成为拖累该地区极度贫困的根源之一；与之形成反差的是, 在初期的短短几年内, 极度紊乱的淮盐盐政迅速得到规范与整理。这一现象表面看是初期政府因地制宜、采取一系列新的盐政法令所致，然则刨根究底，其中经历的却是各相关利益集团的重新组合与利益博弈。与盐务相关的利益集团可按性质分为三类：代表国家的政府核心权力者、想维持自身垄断利益的盐商和真正创造财富却无权力的盐民。简言之，初期新的盐政法令之所以能彻底解决传统社会遗留已久的盐败问题，根本上是不同利益集团之间进行了选择与重组，即从晚清民国时期盐商积极靠拢、贿赂政府核心权力者从而与其共同压榨盐民群体，转化为时期在政府力量的管控下，国家积极结合盐民力量控制盐商、并打击非法盐商做大做强的全新的博弈。政府、盐商、盐民在盐政问题上的集团重组，最终结束了传统时代盐败的流弊。

▍晚清民国的专商引岸、盐商寻租制度和中共政权的进入

在建国前的盐业运销体制中，行之最久且积弊最深的是专商引岸与商人寻租制度。

所谓专商引岸制度，即由官府特许专利给商人，划分特定区域为引岸。规定引岸境内的灶户只能将盐卖给引岸内盐商，盐商遂可勒索灶户以最低价格出售；且因盐商独占市场、无人竞争，故其可随意抬高盐价，甚至缺斤少两、掺泥掺沙，消费者只能食价高质劣之盐，盐商则利用价格双轨制达到聚敛财富的目的。

所谓商人寻租制度，即盐政“抽租”与盐商“寻租”相辅相成以达盐利最大化的官商互利政策。“抽租”是官府勒令盐商个人或企业割舍部分既得利益与其分享的一种寻租方式，“抽租”之举过后，官府就不得不对盐商有所回报，必然产生商人“寻租”活动，即商人可通过寻求政府管制或国家干预人为等方式形成持久性的垄断商业活动。

通过专商引岸和商人寻租制度，传统社会的官员们通过垄断盐引，无须直接经手盐业产销，凭借权势即可获取暴利。由于权力的介入，盐商群体遂选择同权力合作以维护其自身垄断利益，故形成官员勾结盐商共同压榨盐民与消费者的盐政紊乱现象。当明清尚属“盛世”之时，官商勾结的盐务弊病相对处于隐蔽状态，待晚清权威降落后，盐政弊病更甚。据曾仰丰总结，官员们往往“运用各种刁难手段以收受陋规；扣留盐务经费的成数；在政府改革时，与商人串通以谋私利；满足商人的要求以自利；收取‘手续费’”。

1941年国民政府在抗战压力下曾短暂放弃专商引岸制度，在盐政上施行民产官收、官商并运与商销的专卖制度。战时的食盐专卖一定程度上保证了军民基本物资需要，稳定了当时的社会经济秩序。但因战时条件所限，国民政府只能实现局部专卖，而局部专卖的结果又导致了生产的萎缩和消费者负担的加重，成绩未能恰如所想，制度未能尽其功用。1945年2月，国民政府恢复统税征收，短暂的专卖试行自此结束。

在国民政府一度尝试盐政改革失败后，真正终结专商引岸与盐商寻租制度的关键一举要到新中国成立前后。仅就淮南盐区一地而言，1949年4月淮南盐务管理局成立，标志着中共政权正式进入该盐区实行管理，最终实现了盐业产运销一体化的国家管制。

1949年4月18日，淮南盐务管理局正式成立，其奉两淮盐务管理总局秘字第四号训令内开：“为统一领导苏中盐阜小盐生产及管理，特成立淮南盐务管理局，任命田浮静为局长，吴健仙、万锦文为副局长。”后田浮静等人遵在东台城就职办公，淮南盐务局开启中共政权掌控该地盐区的历史进程。

中共政府对盐务部门的组织与管理机构划分为盐务总局、区局、省局、场公署和场务所，淮南盐务管理局并山东、淮北、浙江、福建和袁浦盐场办事处一起隶属于华东区盐务管理局管理。4月18日淮南盐管局成立不久后，5月31日通如分局建立，6月初东台分局、东台城区稽征所建立，8月6日原东台分局撤销改设台北、台南两场，盐阜分局则于6月13日建立，11月底撤销后改由盐东、阜东两场直接领导，并另设东坎外线检查处。

1950年初，经过一系列的建立、裁撤与统筹，淮南盐务管理局内部大致分成盐区内部与外线市场两个部分，盐区内部由场署盐务所负责，外线管辖地区则设检查处管理，具体场署与外线检查处分布如下：

盐区内部下辖通东场（内有启东、海东、吕四、余中四所）、如东场（内有北坎、何灶、杨畈、洋东、栟茶五所）、台南场（内有角斜、黑苴、临海、曹鐅四所）、台北场（内有潘鐅、川东、草庙、王港、垦北五所）、盐东场（内有漥滩、引水沟、大佑、羊马港、中心灶、腰漥、盤湾、中兴桥、盐城、上冈十所）以及阜东场（内有王桥头、鲍墩、家、五岸、新港、大淤尖六所）六场；外线管辖地区设有东坎检查处（下辖七套、新荡、阜宁三检查所）、盐城检查处（下辖上冈、伍佑两检查所）、东台检查处（下辖刘庄、安丰、海安三检查所）、南通检查处（下辖如皋、海门两检查所）、泰州检查处（下辖仙女庙、扬州、高邮、兴化、宝应五检查所）。淮南盐管局及各地场署检查处一经设立，即以统购统销、缉私保税、有步骤实施废灶兴垦为工作宗旨，形成了自上而下地垂直计划管理。

从1949年始，中共政权遂划分畛域、以建立重重机构分别垂直管理的方式，让政府角色正式走入盐业利益博弈圈，并迅速依靠政权控制与财力支持使国家机器从一开始便处于支配地位。中共政府当时主要采取的盐政措施有三：统购统销、缉私护税、废灶兴垦。其中统购统销即为国家统一收购盐民盐产，再将盐分配给其所属的中国盐业公司、合作社及部分私商按其规定牌价进行运销；缉私保税即为国家对运售之盐收取一定盐税以保国家财政收入，并严厉打击非法盐商运私卖私之行为；废灶兴垦则专指因淮南盐区逐渐不再适合产盐，国家劝退盐民放弃煎灶、转兴农垦的事件。

本文选取了盐政不同利益集团之间的重组与博弈的视角，以淮南盐区为个案分析对象，并借助江苏省档案馆的淮南盐务管理局档案资料，重新深入分析初期淮南盐场政策里的内涵，从而解释为何在初期短短几年内政府即可解决百年来盐败、恶税盘剥的历史问题。

▍统购统销：政府控制联合盐民、规训同化盐商

统购统销是淮南盐务管理局统一安排盐业产运销的关键性政策，即国家控制盐民生产集坨，再将公收之盐分配给所属的中国盐业公司、合作社及部分私商按其规定牌价进行运销。统购统销政策是政府与盐民、盐商在盐务产业链上首次的直接的接触、控制与博弈。

1. 生产集坨：政府对盐民的控制与联合

1950年3月《淮南盐区盐斤集坨及收放暂行办法》规定：“在淮南盐区范围，灶民所产盐斤，普遍实行归仓集坨，由就地盐务机关，按据制盐成本给予一定利润统一收购，不得自行销售。”由此，盐民从确定制盐户身份，到领取制盐资格，再到整个制盐过程，最后移送盐斤归仓集坨这一完整过程，政府均确保其对盐民的严格管控。

(1）制盐许可证：盐民获取制盐资格

盐民凡欲申请为制盐户者，必须依式准备一份申请书，经盐务管理局审核认可后，再照填制盐许可证，证中需详细填载盐场区、申请人姓名住址及经营制盐业务户名、许可之滩池井灶等信息。待制盐户领到许可证后，三个月内即可开始其制盐业务。

(2）火伏管理：制盐过程的管控

淮南盐区灶民煎盐时需领取火伏登记簿，产盐开始时报告场管员实行起鐅手续，即灶民煎盐必须先到场管员处领火，再由场管员到灶民家验印起封，方可烧盐，停止煎盐时亦需同样手续，由场管员实行封鐅手续。至于起止火时间，盐局规定应在集中地区以升降旗做标准，严防盐民未起先烧与止后再烧的现象。每次煎盐完毕后，场管员还需查核并在起火簿上载明实地查核盐斤数量，加盖私章，从而准确掌握盐斤数目，并向上呈报。

(3）归仓集坨：移送盐斤的规范

灶民产盐完毕后必须将盐斤送到盐管机关指定的坨地集中收购。凡盐斤入坨，盐民须事先领取三联入坨证作护送盐斤入坨的依据，并填明盐的类别等级、数量、起运地点、运输方法、存入日期、盐堆号数等项，坨地之坨务员接得入坨证后，检查盐斤质量，如符合盐样标准，即使用盐桶按实数收进。盐场收放原则上实行桶进秤出，盐桶重量明确规定为250市斤。坨务员核实验收后，将盐按质之优劣分堆堆存，加盖盐印或粘贴封条。灶民凭实收盐斤凭证至坨务会计处结账，由此完成制盐归仓的全部过程。

国家制定的生产集坨政策，彻底割离了盐民与盐商的直接联系，充分体现出国家对盐民的掌控与支配。之前，盐民一般采取“自产自销，自由买卖，就场征税，税不重征”的方针，即盐民与盐商直接发生买卖关系，生意成交后再至盐务所纳税查验通行。但由于盐民自找对象，且淮南盐区多有旺产淡销、旺销淡产的市场特点，因此旺产季节易造成盐区盐斤积压，便于盐商过分杀价收购，甚至以方式剥削盐民；淡产季节又易形成产不敷销、盐区抢购的情形，市场盐价也极易波动，故形成产销不平衡的紊乱局面。

而在公收集坨政策落实后，国家割断了盐民与盐商之间的直接买卖关系，取消了盐商重利剥削的不合理现象。以台南场三仓所为例，公收前，由于盐价受盐商操纵，盐民终年劳动而生活却得不到改善，且亏损现象相当普遍，公收前三仓所三六场管区盐民大部分负债，最高盐民负债900担盐；公收后，国家合理规定了公收价，使盐民收入逐渐正常。台北场1950年第一次公收价（100元）就较公收前平均盐价的2500元高出42.6%，盐民生活逐步得到改善。

除盐利上做到与民共赢外，1951年3月政府还颁布了《华东区盐务管理局盐场管理民主化试行办法》，规定场内须组织盐民代表成立盐场管理委员会，从而充分实现场产管理民主化。管委会由场长、副场长、工会主任、盐民代表及其他生产负责人组织，其中的盐民代表由全体盐民大会民主选举产生。管委会的诞生进一步见证了政府与盐民的合作：一方面，政府盐务方针政策及重大工作措施可由盐民宣传以达家喻户晓；另一方面，政府也可做到群众性的工作与群众商量，启发与采用群众中的合理化建议，使场产管理制度达到公私两利。

2. 从盐号到近场食盐承销店：政府对盐商的规训与同化

盐民将盐产归仓集坨后，政府的“统购”过程告一段落。至于如何将收进之盐进行运销处理，建国初期政府大致依靠如下三种力量：中国盐业公司、供销合作社和私商。1950年2月，人民政府贸易部批准制定了《关于1950年中国盐业公司运销方针及任务的决定》。《决定》指出，“为了扶植生产，城乡互助，减少中间剥削，采取以国营为主的公私兼运兼销政策。对合作社大力扶植，逐步组织起食盐推销网；对私商加以管理和领导。统一计划，以保证民食与完成财政任务。”如此私商遂成为独立于国营公司与供销合作社之外的运售盐斤的另一主体力量。

私商运售盐斤经历了从盐号到近场食盐承销店的过渡。

1950年，华东区盐务管理局制定《华东区盐务管理局盐号管理暂行办法草案》，规定凡属专营或兼营盐业之商号、公司及零售店等应首先于规定日期办理登记手续，经审查合格后由管理机构颁发许可证，盐号领得许可证后即可向当地工商管理机构领取营业登记执照并正式开店营业。

《盐号管理办法》对私商申请运售盐斤的条件限制并不苛刻，仅需详具申请人姓名、成份、店号名称、地点、资本及主要业务等，并配有盐行之担保人加以申请即可。笔者曾于淮南局档案见1950年5月16日淮南盐区杨坤等人请求开设食盐运销商店的申请：

“窃职等都系一般残废，虽有农田无法发展，为了解决生活问题，经营副业，拟在台城开设食盐运销商店一处，店号定名为合兴，资本暂定80万元，地址拟在下坝新桥附近，主要业务以供给本城及附件乡区民食为原则，视营业发展情况可能条件下向外埠运销，理合具文呈请钧局鉴核批准备案并转东台县工商科发给执照实为德便。

具呈人杨坤（住南门口新盛桥河北12号）合伙人李勤丰。”

待盐号正式登记营业后，盐商仅凭税票或食盐零销证或统一发票购盐，再据税票上所载的盐额分批售盐，最后填发运销之盐的盐类、数量、运销收入额等信息上报政府周知即可。

总而言之，私商在1950年前后若想从事盐斤运售事业以图谋利，虽受国家管制，但其中开店条件、运营手续并不复杂，享受相对较大的自由。

由于盐号管理制度对盐商的限制条件与管控力度并不严格，致使盐号在中小城市内部纷纷建立，一时难以控制。据1951年10月的统计资料来看，当时华东区各大城市食盐销商将近900户，在数量上已大大超过了需要，由此形成了盐销商店在城市中的臃肿现象。同时也因此前商贩进行的大多是分散、无组织的销售，即奉行什么地方贵到什么地方卖的原则，再加上他们都是以售盐为副业，农忙时便回家生产，不能保证供应，因此容易造成供销不平衡。为解决盐号管理制度逐渐难以控制的问题，政府于11月13日正式通过了《淮南近场食盐承销店组织暂行办法草案》，确定了食盐承销店组织的合法存在，彻底取代了先前商贩通过盐号管理制度运售盐斤的规定。

淮南食盐承销店主要提供的是淮南盐区近场的民用食盐供应，与中国盐业公司负责计划销区的食盐供应互为补充，共同完成了淮南盐场盐业配售的全部布局。凡在近场地区内的正当商人，愿意经营盐业、有相当资本并具有殷实铺保且领有当地工商部门营业执照或许可证者即可申请设立。关于承销店设立的必备资本数，一般要求需有季度承销店额的三分之一价款。另外还需铺保两家，这两家资本亦须与被保者相等或超过被保者才可。承销店设立以后，由该商依据其承销地区内的人口数量（合作社社员及盐民除外）切实估计销盐数量（每人每年按12斤），在考虑其能力后，分年分季分月编造计划报盐管局核准并配售盐斤。承销店从盐局处领得购盐折，至指定场坨按每月销盐额分批购运，每次购盐按规定之税价十足付清后，再逐批填注购盐数量上报盐局审核。纳税购盐完成后盐商即可进行售盐，但售盐牌价必须由盐管科会同工商部门商议决定。以射阳县人民政府为例，1952年4月12日该县政府统一规定了承销食盐的价目，即“各合作社与承销店一律以每市斤1200元出售，不得有过高现象”。

从盐号管理到近场区食盐承销店的设立，政府一步步加紧对盐商集团的约束，使其从利益至上、“什么地方贵到什么地方卖”，被动转变为适应国家的计划调控，政府通过确立其承销店设立地点、承销资格、计划完成购销数量、销售牌价等规定严密控制了盐商的销售行为，从而完成了对盐商集团的规训与同化，促使该集团名存实亡，徒有私商性质，却独行为国家计划购销服务之实。

综上所述，自淮南盐局实施统购统销政策以来，政府严格把控盐业从生产到集坨、购运到销售的每一细节展开，并始终坚持联合盐民控制盐商的政策倾向，达到既保证盐民正常收入、又抑制盐商操纵市场的既定目标，为完成彻底终结晚清民国官商勾结紊乱盐政的历史任务打下坚实基础。

▍缉私护税：政府与盐商的博弈

1. 各类盐税的征收与解库

在政府实行统购统销过程中，盐民、盐商向国家缴纳盐税是贯彻始终的重要环节，盐税本身也是保障国家财政收入的重要项目。对于如何确保完成盐税任务，关键有二：一需严格执行纳税制度并将税款解库，二需坚决与走私盐斤作斗争。

关于缴税问题，盐民、盐商分别作为盐业的产销者所需缴纳的盐税种类是不同的。在私营盐滩，国家一般会向盐民征收所得税与印花税，向盐商征收工商业税（包括营业税与所得税）和过分利得税。

盐民移运盐斤入坨时，国家规定“不分经营规模之大小，普遍征收其所得税”。但国家对盐民政策的重点更多是放在对其所产之盐必须依法归仓入坨上，关于向其征收所得税问题一直保持收放有度的宽容态度。以盐务总局盐产50字第号函报为例，该函指出由于国家对收购盐民盐斤的价格一直使其“只维成本”，且堆盐滞销“对广大贫苦盐民不无影响”，遂提出凡盐场生产落后、生产单位较小且将来应行废场转业目前暂维生产的盐场，其盐户所得税暂缓征收。除所得税以外，盐民在交斤领款时，还应按领款联千分之三贴花缴纳印花税，由盐务局代扣代贴。

相较政府对盐民征税的宽容，其向盐商征税的力度就明显严苛强制的多。政府对管理、运售盐斤的机构，即私营盐滩、中国盐业公司及运商分别征收工商业税办法分列如下：

“一、对于私营盐滩及公私合营盐滩，免征营业税，其所得税按查账计征办法征收；二、对于中国盐业公司及所属各地分支公司经营业务，不论批发或零售，一律按查账计征办法征收营业税，其所得税另按公营企业提取利润办法办理；三、运商一律按查账计征办法征收工商业税；四、没收敌伪“官盐”全部变价缴纳国库者，不征工商业税。”

关于政府与盐商在盐税问题上的博弈，尤受注意的是政府对盐商“过分利得税”项目的征收。尽管该项税收仅维系一月有余（始于1950年2月3日止于同年3月10日），但该项税收的出现已充分表明政府对盐商所获盐利严于控制的决心。

“过分利得税”所针对的是盐商在曾经缴纳税额时与现行税率之间产生了差价由此获得的暴利部分，国家需对此进行税务征收，税率为现行税额暴利部分的65%。过分利得税规定，“税率增加后，盐商获暴利，决定，征收过分利得税，征收暴利65%，大盐每担征收55000元，小盐每担征收50000元，凡大盐税率在16500元以下、小盐税率在12000元以下者一律征收之”

分析来看，1950年2月国家在决定征收过分利得税时的现行税率为大米100斤，折合人民币12万元，而原税额为人民币16500元，折合大米30斤，以现行税率大米100斤减去原税率大米30斤得出差数大米70斤即是暴利数；国家规定将暴利部分的35%（即大米70斤×35%=大米24斤半）作为商人利润，另外的65%（即大米70斤×65%=大米45斤半）为应征之过分利得税。现行税率大米100斤折合人民币12万元，每斤大米是12000元，因此应征收过分利得税的45斤半大米折合人民币54600元，计成整数即为每担应征55000元，淮南煎盐按九折计算则为每担征收50000元。

过分利得税的征收对象主要是在外线销盐较多的城镇之盐行、盐号、酱园、卤腊行等存盐地，其中南通由通如分局负责，泰州、扬州、仙女庙由泰州检查处负责，盐城、上冈、合德由盐东场负责征收，阜宁东坎由东坎检查处负责，东台、海安、安梁富由东台检查处负责。过分利得税主要是以获取暴利的盐商为负担对象，若此时盐已转售，获暴利之贩运商已走，则根据具体情况向存盐户限期将已获暴利之出售者找回并缴纳过分利得税。缴税的主要步骤大致为：首先政府组织力量了解市场盐斤情况，将每担16500元以下的大盐和在12000元以下的淮南煎盐进行登记；其次将存盐按规定税率缴纳过分利得税，征收完毕后加盖“盐商过分利得税税证”戳记，以后再征盐税就按新税额征收。

盐税征收完毕后，盐场需将所收税款全数报解银行，称报税解库制度。报税解库制度根据盐场距离银行之远近分一日解送与五日解送两种。靠近银行之东台、盐城、东坎、海安四检查所须将所收税款当日全数解送银行，称一日解送制度；而距银行相对较远之其他各所，包括两台各所、通如分局、盐东分场以及阜东分场，每五日须全数自行解送入库，称五日解送制度。各所解送税款到银行全部入库后填写解款书，然后由银行按级向上结报，最终完成收税、解库的全部过程。

2. 缉私：政府联合盐民对抗不法盐商

统购统销政策与严密的报税制度严重打击了盐商试图利用市场供求关系谋取暴利的商业目的，于是大量运私卖私现象不断出现、屡禁不绝。淮南盐局秉承着坚决打击私盐的原则，通过制定一系列规章制度、积极联合盐民对抗商人私盐买卖行为，最终稳定了市场，既为盐业进行计划产销铺平了道路，又助盐民摆脱了遭受剥削的命运。

初期，淮南盐场盐商私运私售、武装走私现象可谓相当普遍。其中既有小型集体走私，如1951年1月台北县境内的走私：

“贵县境内小盐走私日趋严重，本月8日竹港乡乡政府及民兵查获私盐4担，贩私人5名，查获时逃跑2名，又是日下午业戈乡民兵查获私盐270余斤，私贩6名，一天中即发现11名，为1950年中下半年来未有过的小型集体走私，走私其他各所在本月份零碎缉获之私盐，也比过去较多。”

又不乏大型武装暴力走私，以1950年3月31日夜台南场走私案情为例：

“（台南场）富春区许墩乡干部群众等于3月31日查缉至深夜遇见私贩150余名，恃众顽强不服检查，并各卸下盐担手持扁担蜂拥围打该乡干等，见势不敌，为脱险计，即一面退却一面鸣枪，致有私贩一名中流弹毙命，因此私贩等大肆叫嚣，聚而不散，至日晨即到该许墩乡乡长家中捣毁一空。”

甚至还有私商抢盐、贴恐吓纸条等行为：

“4月29日夜有私贩近300人并携带短枪一支及手榴弹等抢去两亭场灶盐123担，该所仅有4人，仅有10粒，乡干又不愿配合，仅率领被劫灶民老女前往追缉，终以势不敌，未能缉获。”（笔者注：1950年4月29日发生在台南场曹鐅所）

“职署邻居民兵孟保岭一向缉私颇为有力，昨日忽有私贩在他门首张贴恐吓纸条称‘我们是没办法挑私盐，请你不要再拿私盐，如再拿就对你不起，放火烧你’等语，其他各乡间有此情况。”（笔者注：1950年3月17日发生在台南场）

由此可见，淮南盐场私风滋蔓，似有不可遏制之势。缉私护税政策遂上升成为淮南盐务管理局的主要政策之一。然而在1949年盐局成立之初，缉私护税意识尚未深入人心，缉私手段也存在明显缺陷。1949年9月，阜东县临海区千秋乡副指导员李庆元身为乡干，不但不去领导缉私获税工作，相反自己带头走运私盐，当被税所查获私盐250斤并欲予没收时，他甚至召集缉私组开会并提出地方村干只要照顾行政工作无须关心税收工作。当时干部的缉私思想尚存缺陷，人民缉私抗私意识更可见一斑。除缉私决心不坚定外，缉私组本身亦存别有用心之人。如“宋光八区界牌等地之缉私组，借挂缉私组员牌子，专靠为生产洋财政不正确思想，又小组组成之缉私组曾用枪打伤私盐挑子，及至老百姓家检查私盐乱翻东西”，使缉私护税举措出现严重偏向。

1950年淮南盐管局根据稽征会议、三次盐务会议及第五次盐政扩大会议的中心思想指导，加上此间多次的缉私经验，逐渐清晰了执行缉私任务的必要性，并逐渐摸索出有关缉私护税的成熟系统的缉私方案。方案明确了三条道路：第一，机关武装缉私。即由盐局主导，并与区乡村政干部取得密切配合，积极组织稽征组发动武装缉私；第二，群众路线。即依靠群众发动群众缉私，并大力宣传护税的意义及其重要性；第三，与生产运动相结合，即主动做好集坨归仓、查产公收、统购统销的行政管理制度，从而杜绝私运私贩的非法现象。

盐务机关为发动武装缉私并使税纲配备完善，于管理区内共设三道税纲防御私盐泛滥：盐区由场署盐务所负责，盐区与农区交界处由盐警连队负责，外线市场由检查处检查所负责。除此以外盐局还积极依靠群众力量成立盐务查缉小组，直接协助盐务机关及盐务缉私部队检举走私。

盐务查缉小组是一种群众性的组织，由盐务机关及盐务缉私部队在盐场及盐场附近地区会同当地人民政府及人民团体发动群众参与，吸收盐工、基本盐民、群众及确经教育悔过自新的私贩为组员，并定时召开小组代表联席会议，以解决缉私工作上的疑难问题。盐务稽查小组成立以后，一方面主要执行着供给盐务机关及盐务缉私部队走私情报，并协助盐务机关、缉私部队完成查缉的任务，另一方面，依靠其群众性组织的性质优势，积极向群众宣传盐务政策法令，并随时向盐务机关汇报工作及群众的反映情况等。由此，国家机构与盐民利益集团优势互补、充分联合，共同遏制盐商违反纪律、私运私售、谋图暴利的非法行为。

对于盐政单位、盐区干部及群众团体或个人在缉私中取得显著成绩者，淮南盐局还会依据“淮南盐区干部与群众缉私考绩评模暂行办法”进行考绩评模。对于干警缉私中卓有成绩者盐局给予荣誉奖，视案情及成绩大小可分表扬评功，书面奖励与物质奖励（如毛巾、洋袜、牙刷等），模范单位、群众团体、干部及模范群众除分别给以通令表扬或记功奖励外，还将给以人民币20万、15万、10万、5万的奖金奖励，奖励费由缉私费中拨发。考绩评模办法的颁布又进一步凝聚与激发了国家与盐民共同对抗非法盐商的决心与斗志。

▍废灶兴垦：国家的统筹与盐民的退场

1. 淮南盐区盐民生产生活情况调查分析：以如东场何灶所为例

淮南盐场是沿海各地盐民在抗日与解放期间，因盐运不畅进而自产自销中小籽盐建起的盲目分散、无规划的中小籽盐区。待国家统一、交通全面恢复后，中小籽盐便很难与大籽盐竞销，故容易引起普遍走私，难免破坏盐政统一。淮南盐务管理局自成立起，便被赋予组织盐民废灶兴垦的历史任务。在普遍宣传教育盐民贯彻落实废灶兴垦政策之前，政府首先对各产盐区私营制盐户的生产生活情况进行了调查。1954年1月，淮南局决定以如东场何灶所为对象，进行盐户的基本情况调查。因该场具有主盐民占多数、农渔业占少数的特点，何灶所的调查情况还可代表如东场长沙、环港、何灶三所，台南场角斜所及通东场余中五个所和栟茶所一部分的情况，在整个淮南盐场中相对具有代表性。

1954年1月10日至24日，淮南局对何灶所盐民组织了生产生活情况调查，具体步骤如下：首先，按户进行调查。农业产量由盐民自报，盐产量以场务所记载公收数量为主，亭场则逐块丈量；其次，考察完成后将全面调查的盐民生活情况调查表进行计算，算出每户逐年的收入（分盐业、农业、副业）及各种收入占各年合计收入的百分比；再次，划分类型。确定将1953年盐业收入占总收入80%以上者视为纯盐民或主盐民，共计121户（占合计78.6%），盐业收入占总收入80%以下者为半盐民或副盐民，计33户（占合计21.4%）；最后，从中选择典型盐户进行对比分析。在121户盐民中共择25户典型，其中纯盐民13户，半盐民12户。调查统计全部完成后，经过计算归纳汇总，最终得出如东场何灶所纯盐民半盐民农民逐年收入比较表（见表1）和他们平均每年生活支出比较表（见表2）。

在分析表内数据前必须说明其中盐民、半盐民与农民的划分标准。盐局进行调查时规定盐业收入占总收入80%以上者将被视为纯盐民，80%以下者为半盐民。这是因为何灶所盐民本身多无草田，盐民烧盐煎草全部或大部分要靠买，而草价很高，故盐业生产投资甚大，平均约占盐业收入的40%左右。所以盐业收入在80%以下者，将其盐业收入减去盐业投资，大概只抵全部收入的50%不到，大致代表可以代表半盐民。另外农民资料来自于苴镇区东萍乡，据调查组称该地农民生活一般处于中等水平，可与盐户进行横向对比。

仔细观察表一数据，不难发现农民收入每年都不如盐民，若以典型户农民为基数100，1951年纯盐民为232，半盐民为148；1952年纯盐民为282，半盐民为202；1953年虽农产棉花丰收，农民收入提高很多，但纯盐民依然为197，半盐民为135。可见盐民收入相对高于半盐民，半盐民又高于农民。但若再结合表二从生活支出角度来看，可发现虽然盐民、半盐民收入较农民为高，但该群体生活支出也很大，其要求的生活质量大大高于农民。以典型户比较，各年每人生活支出均以农民为基数100（1951年为544900元，1952年为666100元，1953年为788300元），则1951年半盐民为113（613700元），纯盐民为183（996600元）；1952年纯盐民为135（896300元），半盐民为119（789600元）；1953年纯盐民为133（1049200元），半盐民为120（948200元）。根据收支状况综合分析，纯盐民三年来平均每人生活支出为98万元，而每年平均收入约为155万元强，若减去盐业投资的40%，因此盐民生活一般仅能满足自给自足。若某些灶户劳力少或某年遭遇天灾突变，盐民生活就较难维持。况且何灶所盐民生活习惯不似农民般精打细算，浪费现象时有发生，“吃今天，不问明天”的熄火穷思想普遍存在。笔者在档案中随处可见盐民在无钱时，仍到私商处赊买布、肉等物，欠账很多，并普遍认为“只要开天”晒灰就可还钱，由此仅菜金支出一项盐民一般就是农民的三至四倍。

通过典型调查并对比分析，可以发现盐民虽收入相对较高，生活上却仅可维持自给自足，而盐产量又长期过于依赖天气等不确定因素，加上盐民普遍形成熄火穷、先享乐“开天”再还钱的侥幸心理，结合着淮南盐区生产的中小籽盐越来越没有市场的客观事实，政府更加确定淮南盐区废灶兴垦政策势在必行。

当然如东场何灶所的盐民调查材料亦有缺陷，一定意义上也影响了国家对盐民状况的准确了解。首先，盐民生活支出部分其实是难以报出系统数字的，尤其还是在1954年回忆前三年的收支情况下，其中并不排除有可能会产生误差，甚至出现由盈余户变成透支户、入不敷出变成尚有结余的情况；第二，调查的盐民、农民在报账中事实上一定不乏存有其他心思的，例如怕农业基础好就要废灶，故少报农田收获量（土地数字全凭土地证无法少报）的情况，还有些盐民在调查中少报收入多报支出由此想要领取救济或得到废灶转业贷款的情况。例如在调查盐民烧盐煎草时，“不少盐民都报1斤半还多的草烧1斤盐，实际上旺产时1斤草即可烧1斤盐，淡产最多不过1斤半，平均约1斤4两而已”，由此增加了盐业生产投资，造成多支出少回报的假象。

2. 盐民的退场与政府的重新接管：废灶兴垦与淮南局的裁撤

在淮南盐务管理局的指导下，淮南盐场逐年施行废灶转业政策。

淮南局施行的兴垦废灶政策，实则是一项以灶民先转业后废灶为原则，思想上帮助打通灶民戒备心理、经济上给予部分转业贷款或对其制盐主要工具进行有计划收购，同时要求对已废之灶不再复活的政策制度。

废灶转业制度实施以来，淮南局密切联络各级政府，通过兴垦废灶委员会或废灶妇农委员会等组织，深入宣传教育盐民积极配合，并在经济上帮助废灶灶民，使其免生后顾之忧。经济援助主要包括收购制盐工具与发放转业贷款两项。对于转业盐民尚有用途的主要制盐工具，国家规定统一进行收购，即要求先行在指定地点内集中制盐工具，再通过兴垦废灶委员会民主评价、统一付款；若转业灶民制盐工具已失去效用且不值以代价收购，但其生活若确有困难、又无条件转业者，就酌予部分转业贷款（一般不超过制盐工具之收购数），并规定其在三个月至半年内归还。除此以外，假如转业灶民兴垦后农具发生困难，亦可通过合作社采办供给，并予以适当优待。

除在经济上尽力扶助转业灶民外，国家对该群体的转业问题也很上心：

“应裁减之盐滩场坎板灶等，每处共有盐民若干？其中能转业者若干?转各种职业者各若干？实在无法转业者若干？如滩池板灶裁废而兴垦尚未成熟，对盐民在过渡期间之生活，你局计划如何维持，不使流离失所？你区裁减转业，可转之业共有几种？每种行业共可容若干人转业？你区盐民对裁减转业思想情况如何，有何顾虑和要求？”

对于已废灶之灶民，政府负责将其介绍回农区生产，并配合当时土地改革政策予以适当照顾，在土地情况允许的条件下，灶民可与农民分得同样土地，并坚决杜绝一脚踢开的任务观点。

政府对盐民采取的一系列照顾政策与妥善安排，其先行条件与最终目的都是必须达到废灶转业、已废之灶不再重煎的目的。因此政府提出“发放贷款与收购工具之面积，不要求广，应力求彻底，发一处，清一处，凡已收购工具或发过贷款之地区，要求全部肃清盐灶盐板，彻底拒绝盐产”。思想上也强调政府对废灶的方针是坚决贯彻的，打破灶民认为在政府领导下“是不会饿死人的，到了没有饭吃的时候就可以允许再烧盐”等不正确认识。

根据淮南局在1953年对本区域内前三年（1950至1952年）裁场转业工作的统计调查来看，三年来淮南局共裁废亭灶4860副，锅1724只，鐅1394只，盐板2305块，转业盐民7317户44838人，支出转业贷款485920420元，减产量250020担，可谓成果斐然。至于裁废后盐民的就业情况，绝大部分盐民转向了农业生产，并享有与农民同等的土地。对于极少数转业后生活仍有困难的盐民，淮南局亦配合当地政府发放转业贷款，帮助其渡过难关，对半年后仍无法退还贷款之部分盐民，盐局确定其实在因极度困难后，亦可不予归还。

从1949年到1954年，淮南盐务管理局完成了统购统销、缉私保税、废灶兴垦的全部任务。对待盐民，盐局在控制其生产集坨的基础上予以保护联合，并在淮南场区盐民退煎废灶的最后一路加以引导、助其转业；对待盐商，盐局首先利用关键性的权力工具予以约束，再将其规训同化，使之成为实施计划经济的重要一环，至于运私售私的非法盐商，盐局即联合盐民予以严厉打击，完成了从接近盐商以满足国家机器自利化到联合盐民实行盐业计划发展的完美转型。1954年，淮南盐务管理局正式撤销，江苏省人民政府盐务管理局取而代之，并展开了实行盐业产销统一领导的新的盐业史篇章。

▍结论：淮南盐区中的集团重组与利益博弈

中国传统财政中占据重要地位的淮盐百年来并没有成为其生产地区经济发展的资本，相反导致产区极度贫困、民不聊生，根本上是由于国家基本政策的严重偏差，使得拥有财富资本并想维持自身垄断利益的盐商集团和其他拥有权势的官员团体有意识地结合、并维持了不公正的盐务制度，从而共享制度性优势带来的盐产业暴利，而盐业生产者天然成为被束缚、被压榨的暴利交易中的受害者。于是在盐业产销链中，“人和人之间除了‘现金交易’外，更加注重对权力的依附”。

经过初期的政策调整，百年盐败问题得以乾坤扭转。盐业政策的转变根本上是用国家联合盐民对抗盐商的方式，取代了以往盐商利用经济资源接近支持榨取生产者利益的产销模式。从此视角出发进一步探究可见，除了利益集团的重新组合外，政府作为权力中心实则完全掌握了选择联合对象的主动权，因此盐业发展得以重新调整与强有力的政府机制不无关系。晚清民国时期国家战乱纷呈，政府一面是无暇顾及，一面需要大量财政支持，这给先行致富并想继续维持垄断利益的盐商提供了可以接近权力的机会，从而换来可维系其暴利行业的支持。因此，初期盐政秩序化的先行条件必然是国家构建的完成。

当然初期国家盐务政策及其实践尚存不科学与不成熟之处，但整体说来当时的盐政完全可视作一项善政。首先，从盐政秩序上看，盐的统一产销不仅满足了民用，也从根本上制止了因私盐泛滥而引起的社会动荡；其次，从盐税征收结果上来看，盐税由1919年占政府财政税收的三分之一到1955年仅占总税收的5.2%，可见国家大大减少了消费者买盐的负担，盐税的恶税之名从此摘除；最后，从盐质上看，计划产销经济难免被诟病的就是生产质量问题，但事实上淮南局利用集众智的优势，发明创造推广了诸如隔卤池、灶屋加砌烟囱、竹床淋卤、寻场灰等先进经验，为提高盐质、节省成本提供了可能。总而言之，经过初期的调整与整治，盐业关乎国计民生的社会属性逐渐被淡化与遗忘，由专商引岸、盐商寻租制度引起的盐败、盐法混乱与恶税盘剥的中国盐业史重新走向秩序性、计划性与统一性的道路。